SOBRE OS PROCESSOS E AS PRÁTICAS ORÇAMENTAIS NOS EUA E EM PORTUGAL ...
é interessante fazer um exercício de comparação que, a partir da evidência das diferenças profundas existentes nos dois países nessa matéria, permita a conclusão indiscutível de que entre nós, mantendo-se os processos e fórmulas "tradicionais", será extremamente difícil melhorar a intervenção do Estado na economia, dar-lhe sentido estratégico e, em consequência e não menos importante, assegurar um impacto positivo na economia e na sociedade portuguesas do gasto público.
Na verdade, Portugal tem décadas de atraso em matéria de preparação, gestão e controlo orçamental em relação a outros países, que há muito tempo compreenderam que era necessário "revolucionar" a administração pública e o modo como são geridos e aplicados os dinheiros de todos nós.
Na verdade, Portugal tem décadas de atraso em matéria de preparação, gestão e controlo orçamental em relação a outros países, que há muito tempo compreenderam que era necessário "revolucionar" a administração pública e o modo como são geridos e aplicados os dinheiros de todos nós.
Para os menos familiarizados com estas matérias, importa assinalar que o "Orçamento do Estado" é o veículo financeiro da intervenção do Estado na economia e na sociedade, o instrumento de canalização de recursos para as várias funções executadas pelo Estado na educação, na saúde, na defesa e segurança interna, na justiça, na promoção das políticas de apoio à agricultura, à indústria, ao turismo e a todos os outros sectores, no desenvolvimento das infraestruturas essenciais à actividade económica, no apoio às empresas, na atribuição dos apoios sociais às famílias, etc, etc. É, por isso, compreende-se bem, o espaço privilegiado para exercer opções estratégicas, definir prioridades face à existência de recursos escassos ou insuficientes e afirmar escolhas entre objectivos quantas vezes contraditórios entre regiões económicas, entre sectores de actividade ou entre distintos segmentos populacionais. É também, de forma incontornável, o espaço de escolha entre as gerações actuais e as futuras, sobretudo quando se fazem opções no plano da sustentabilidade orçamental, sendo claro que a existência de políticas orçamentais deficitárias conducentes ao aumento da dívida pública são um ónus para as gerações vindouras.
Feito este enquadramento, muito genérico e sintético, vale a pena centrar a atenção em duas características importantes dos orçamentos dos dois países (a comparação poderia ser feita, para desfavor da realidade portuguesa com muitos outros países, desde europeus a africanos, a latino-americanos, à Austrália ou à Nova Zelândia):
- o processo de preparação;
- o relevo estratégico do conteúdo do Orçamento do Estado e o impacto esperado num caso e noutro.
O orçamento federal americano começa a ser preparado pelo menos 18 meses antes do início do período a que respeita, com a definição do que são os grandes desígnios do país e os eixos estratégicos de acção, que são fornecidos como orientações a toda a administração. Ao longo desse período, num processo iterativo de planeamento, esses desígnios são desdobrados numa matriz de objectivos e de metas quantificadas e concretizam-se numa cadeia de programa e de projectos a que são atribuídos recursos específicos. Sabe-se, assim, quanto se gasta, em quê e porquê e, aspecto fulcral, pode-se no final avaliar se os objectivos e as metas estabelecidas foram atingidas.
Para 2017, a administração cessante do Presidente Obama deixou para o recém eleito Presidente Trump um orçamento federal em que os grandes desígnios do Orçamento / do país eram:
- O progresso económico e fiscal - "building on our economic and fiscal progress";
- A aposta na Inovação como instrumento para um futuro melhor - "inovation to forge a better future";
- O desafio de criar Oportunidade para todos - "opportunity for all";
- A segurança nacional e a liderança global - "national security and global leadership" (o que constitui um desígnio presente desde há muitos anos);
- Um Governo para o futuro e a governação do futuro - "a government ot the future".
São estes grandes desígnios nacionais que dão origem a uma matriz de objectivos e metas e a uma cadeia de investimentos, políticas e medidas com expressão orçamental, que portanto se concretizam em "envelopes financeiros" divididos por ministérios e entidades (de acordo com a classificação orçamental específica dos EUA). O sistema estatístico e os métodos de avaliação existentes permitem depois medir o nível de execução dessas políticas e de realização dos objectivos e metas estabelecidos e, sobretudo e muito generalizadamente, o grau de satisfação das necessidades detectadas, qualquer que seja a sua natureza.
Evidentemente, esta qualidade do orçamento federal americano, para além de tornar mais transparente e responsável a administração pública, permite, numa fase de transição como a actual, estimar de modo mais rigoroso - no plano do défice e da dívida públicas e , sobretudo, no patamar da apreciação pública ou "parlamentar" - as consequências orçamentais que resultarão das alterações que a nova administração do Presidente Trump queira introduzir, por exemplo, nas despesas militares, no reforço dos investimentos em infraestruturas ou na redução de impostos.
Que diferença para Portugal! Em que o orçamento começa a ser preparado poucos meses antes (quase sempre entre Setembro e Novembro) do início do ano a que se refere, baseado principalmente no volume de gastos de anos anteriores, sem qualquer planeamento de actividade, das políticas e medidas a promover e dos investimentos a realizar para se atingirem os objectivos definidos nas Grandes Opções. Desse facto resulta que o nível de adequação do orçamento aos grandes desígnios nacionais é bastante fraco ou inexistente. E, por consequência, é difícil avaliar se a despesa pública contribui e em que grau para realizar os grandes desígnios nacionais definidos pelo Governo em cada momento. E, ainda consequências não menos graves, são a falta de transparência e a fraca sujeição aos crivos do Parlamento e da opinião pública ou a completa inexistência de avaliação de responsabilidade da gestão orçamental dos dirigentes públicos e dos governantes (exemplo perverso nesta matéria é a consideração de que o Simplex ou o SIADAP são instrumentos suficientes de modernização e de avaliação de desempenho e de responsabilidade na administração pública).
Esta insuficiência na preparação, elaboração, execução e controlo do "Orçamento do Estado" em Portugal é reconhecida desde há muitos anos, por políticos e técnicos, foi alvo de relatórios e pareceres diversos, mesmo de organizações internacionais (como é o caso da OCDE) e motivou até já tímidas iniciativas de reforma no passado. À boa maneira portuguesa, sempre se adiam as reformas difíceis, ainda que fundamentais, sempre se sacrifica o futuro pelas exigências do tempo gasto na navegação à vista.
É tempo do Estado gastar menos e gastar melhor, porque são crescentes as vozes que comparam o que pagam cada vez mais em impostos com o que em troca recebem do Estado, que é cada vez menos e pior em qualidade.
E não faltam os exemplos para copiar, escolhendo-se os modelos e as metodologias de reforma da administração pública e do processo orçamental que melhor se adequem à realidade portuguesa - o que falta é uma efectiva vontade de mudança da parte dos nossos governantes.
O orçamento federal americano começa a ser preparado pelo menos 18 meses antes do início do período a que respeita, com a definição do que são os grandes desígnios do país e os eixos estratégicos de acção, que são fornecidos como orientações a toda a administração. Ao longo desse período, num processo iterativo de planeamento, esses desígnios são desdobrados numa matriz de objectivos e de metas quantificadas e concretizam-se numa cadeia de programa e de projectos a que são atribuídos recursos específicos. Sabe-se, assim, quanto se gasta, em quê e porquê e, aspecto fulcral, pode-se no final avaliar se os objectivos e as metas estabelecidas foram atingidas.
Para 2017, a administração cessante do Presidente Obama deixou para o recém eleito Presidente Trump um orçamento federal em que os grandes desígnios do Orçamento / do país eram:
- O progresso económico e fiscal - "building on our economic and fiscal progress";
- A aposta na Inovação como instrumento para um futuro melhor - "inovation to forge a better future";
- O desafio de criar Oportunidade para todos - "opportunity for all";
- A segurança nacional e a liderança global - "national security and global leadership" (o que constitui um desígnio presente desde há muitos anos);
- Um Governo para o futuro e a governação do futuro - "a government ot the future".
São estes grandes desígnios nacionais que dão origem a uma matriz de objectivos e metas e a uma cadeia de investimentos, políticas e medidas com expressão orçamental, que portanto se concretizam em "envelopes financeiros" divididos por ministérios e entidades (de acordo com a classificação orçamental específica dos EUA). O sistema estatístico e os métodos de avaliação existentes permitem depois medir o nível de execução dessas políticas e de realização dos objectivos e metas estabelecidos e, sobretudo e muito generalizadamente, o grau de satisfação das necessidades detectadas, qualquer que seja a sua natureza.
Evidentemente, esta qualidade do orçamento federal americano, para além de tornar mais transparente e responsável a administração pública, permite, numa fase de transição como a actual, estimar de modo mais rigoroso - no plano do défice e da dívida públicas e , sobretudo, no patamar da apreciação pública ou "parlamentar" - as consequências orçamentais que resultarão das alterações que a nova administração do Presidente Trump queira introduzir, por exemplo, nas despesas militares, no reforço dos investimentos em infraestruturas ou na redução de impostos.
Que diferença para Portugal! Em que o orçamento começa a ser preparado poucos meses antes (quase sempre entre Setembro e Novembro) do início do ano a que se refere, baseado principalmente no volume de gastos de anos anteriores, sem qualquer planeamento de actividade, das políticas e medidas a promover e dos investimentos a realizar para se atingirem os objectivos definidos nas Grandes Opções. Desse facto resulta que o nível de adequação do orçamento aos grandes desígnios nacionais é bastante fraco ou inexistente. E, por consequência, é difícil avaliar se a despesa pública contribui e em que grau para realizar os grandes desígnios nacionais definidos pelo Governo em cada momento. E, ainda consequências não menos graves, são a falta de transparência e a fraca sujeição aos crivos do Parlamento e da opinião pública ou a completa inexistência de avaliação de responsabilidade da gestão orçamental dos dirigentes públicos e dos governantes (exemplo perverso nesta matéria é a consideração de que o Simplex ou o SIADAP são instrumentos suficientes de modernização e de avaliação de desempenho e de responsabilidade na administração pública).
Esta insuficiência na preparação, elaboração, execução e controlo do "Orçamento do Estado" em Portugal é reconhecida desde há muitos anos, por políticos e técnicos, foi alvo de relatórios e pareceres diversos, mesmo de organizações internacionais (como é o caso da OCDE) e motivou até já tímidas iniciativas de reforma no passado. À boa maneira portuguesa, sempre se adiam as reformas difíceis, ainda que fundamentais, sempre se sacrifica o futuro pelas exigências do tempo gasto na navegação à vista.
É tempo do Estado gastar menos e gastar melhor, porque são crescentes as vozes que comparam o que pagam cada vez mais em impostos com o que em troca recebem do Estado, que é cada vez menos e pior em qualidade.
E não faltam os exemplos para copiar, escolhendo-se os modelos e as metodologias de reforma da administração pública e do processo orçamental que melhor se adequem à realidade portuguesa - o que falta é uma efectiva vontade de mudança da parte dos nossos governantes.
